进入新世纪以来，我国农民收入持续快速增长，农民生产生活条件不断改善，为全面建成小康社会打下了坚实的基础。但是，近年来，随着我国经济发展进入新常态和国内外农产品价格严重倒挂的持续，促进农民收入增长的内部动力和外部环境正在发生深刻变化，农民增收形势呈现出新的特点。

一是农民收入增速下降趋势明显。2015年第一季度、上半年、前三季度、全年以及2016年一季度、上半年、前三季度和全年，农村居民人均可支配收入实际增幅分别为8.9%、8.3%、8.1%、7.5%、7.0%、6.7%、6.5%和6.2%，增速逐季回落。从收入来源看，家庭经营收入和工资性收入是农民收入两大支柱，近年来二者的增收贡献双双走弱，对农民收入走势产生了决定性影响。2004—2013年，家庭经营收入贡献率从65%下降到27%，工资性收入贡献率由26%上升到60%左右；2014—2016年，可支配收入中工资性收入贡献率回落到46%左右，经营净收入贡献率仍保持在26%左右。

二是农民收入增长已经由高速转为中高速。农民收入增长始终与国民经济发展密切相关。上世纪80年代后期和90年代后期经济增速明显回落，农民收入增速也两次急剧下降，并且低速增长都持续几年时间。当前，我国经济增速回落到7%以内，仍有进一步下行压力。而且，现阶段农民增收面临的环境要比以往更加复杂，面临国际农产品市场价格下降和国内农业生产成本上升“双挤压”、农民工外出就业规模和工资水平增速“双下降”、经济增速和财政收入增速“双放缓”的局面。外部环境的复杂多变，新旧动能的对冲转换，使得农民收入增速放缓的趋势将持续一个阶段。

三是农村地区群体间的收入日趋分化。由于各地的发展水平、产业基础、资源禀赋、发展机会以及个人的家庭条件和发展能力等因素影响，我国不同地区、不同农民群体之间一直存在着比较明显的收入差距。总体上，中西部地区、传统农区、贫困地区农民收入水平偏低，增收渠道较少。2015年，农民收入水平最高的上海是最低的甘肃的3.35倍。全国有60%的农户人均可支配收入没有达到全国平均水平，贫困县农民人均收入水平相当于全国平均水平的63%。20%低收入农户人均可支配收入仅为3086元，20%高收入农户人均可支配收入为26014元，前者不到后者的12%；2015年与2013年相比，前者增长7.2%，后者增长22.0%。据国家统计局测算，2016年我国基尼系数连年下降的势头再度发生变化，由上年的0.462上升到0.465，一个重要原因就是部分种粮农民由于粮价下跌出现收入减少，加剧了收入分化。

四是农民增收工作的难度越来越大。过去，由于农产品市场和劳动力等要素市场还没有完全放开，加之农产品总量需求依然旺盛，农村剩余劳动力总量依然充裕，直接调整收入分配的政策选项较多。例如通过提高收购价格和提高最低工资标准，就可以推动农民收入快速增长。而现阶段的情况已经发生了明显变化。农民收入由市场决定的程度越来越高，农业已经过了量价齐升的阶段，农民工总量增长大幅降低，继续提高最低收购价和最低工资标准，可以带来一时的收入增长，但也会进一步加剧供求失衡，政策制定面临的两难选择增多。在这种情况下，创设直接支持农民增收政策的难度在不断增大。

总体上看，农民增收又到了爬坡过坎的关键节点，促进农民增收既是一场硬仗，也将是一场持久战。做好当前和今后一个时期的农民增收工作，一方面，要继续在“面”上下功夫，进一步加大改革力度，完善政策体系，挖掘增收潜力，不断提高农民收入总体水平。另一方面，要着力在“点”上做文章，根据农民增收面临的阶段性突出问题，调整工作思路和方式，聚焦重点难点，推进“五个转变”。

一是在目标上，从促进农民收入快速增长向速度与质量并重转变，更加注重提高增收稳定性。改革开放以来，农民收入增幅几经起落，说明收入增长的脆弱性还没有根本改变。在农民收入水平较低的情况下，增收工作的首要任务是“提速”，让农民更快更多地分享改革发展成果；现阶段，农民收入基数已经明显提高，下一步工作应更加关注“提质”。在确保增速不突破底线的前提下，强化增收的可持续性和稳定性，避免出现大幅波动。为此，需要坚持市场化改革方向，稳定增收渠道，拓宽增收来源；同时，加大政策支持力度，健全风险防范机制，全面构建农民收入增长长效机制。

二是在对象上，从支持农村人口普惠增收向重点支持特定区域与特定群体增收转变，更加注重普通农户和贫困人口。现阶段的农民收入支持政策中，普惠性政策多、投入大，差异性政策少、投入小，传统农区和普通农户特别是贫困地区和贫困农户，由于历史欠账较多，基础差、能力弱，增收面临更大困难。下一步，应从完善财政政策、金融政策、产业政策和基本建设项目安排入手，采取更加有针对性的措施，将有限的政策资源更多地向增收困难区域、群体特别是粮棉油糖等重要农产品生产者倾斜，加快促进农村低收入人口收入的快速增长。

三是在手段上，从主要通过产业发展“带增收”向兼顾利益联结“共增收”转变，更加注重各类主体平等分享发展成果。近年来，中央出台了一系列政策措施，培育壮大新型经营主体，发展适度规模经营，有力地推动了农业现代化建设。从完善政策的角度看，目前产业扶持政策对农民增收的贡献更多地表现为产业发展后的“溢出效应”，农民一般只享有部分终端收益。下一步应把农民增收深度融入促进农业发展的政策体系，让农民全程参与农业生产经营，合理分享各环节增值收益。为此，应从深化农村土地制度改革、完善支农资金投入使用方式、构建新型经营主体与普通农户的利益联结机制等方面入手，加快推进体制改革和机制创新，为农村生产要素获得合理收益创造有利条件。

四是在渠道上，从主要挖掘传统动能向同步培育增收新动能转变，更加注重打好政策组合拳。目前，农业生产经营和劳动力转移就业仍是农民增收的主渠道，传统动能需要继续挖掘潜力。近些年来，随着各种新理念、新技术、新模式、新要素的不断进入，农村新产业、新业态层出不穷，为农民增收创造了新的机会和空间，新动能需要加快培育做强。下一步，促进农民增收应在新旧动能两端同步发力。为此，需要更加精准的制度设计，强化政策的协同配套。应加快制度创新，全面推进提升农村人力资本、优化农村就业创业环境、完善农业经营体制机制、深化农村产权制度改革等各方面工作，加快传统动能改造提升，促进新动能尽快成长，实现农民收入增长“多轮驱动”。

五是在制度上，从主要直接支持农民增收向同步提高农民社会保障水平转变，更加注重全方位增强农民的获得感。促进农民增收，出发点是要让农民有更充分的生产生活保障，有更多的获得感。在收入增速放缓的背景下，提高农民的社会保障水平，也可以让农民得到实惠、增强获得感。当前，农民在国民收入初次分配中占有的份额依然较低，二次分配应当更加向农民倾斜。中央明确提出城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径。从目前看，城乡居民收入仍存在很大差距，农村居民社会保障水平也远远低于城镇居民。为此，应按照中央决策部署，以实现城乡社会保障一体化为目标，尽快建立起覆盖全面、保障有力的农村社会保障制度体系和基本公共服务供给体系，让农民有稳定的生活预期，不致因收入波动而陷入困顿焦虑。

（作者系农业部产业政策与法规司司长）